Депутаты областной Думы 22 декабря 2016 года большинством голосов приняли закон «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Астраханской области», более известный астраханцам как Социальный кодекс. В тот же день его подписал губернатор А.А. Жилкин.
Напомню, первый вариант законопроекта получил отрицательное заключение не только правового управления областной Думы, но и Прокуратуры Астраханской области. Так как многие его положения противоречили федеральному законодательству, он, благодаря протестному голосованию депутатов оппозиционных фракций, был отклонен и отправлен на доработку. Однако, уже на следующий день, то есть 25 ноября, губернатор внес на рассмотрение областной Думы новый вариант законопроекта. Видимо, он готовился заранее, на случай провала молниеносной операции «Социальный кодекс». Однако, как можно было судить по заключению управления Министерства юстиции РФ по Астраханской области, и этот вариант во многом не соответствовал федеральному законодательству. Кроме того, рабочая группа областных депутатов, изучавшая законопроект, отметила в то время нарушения в отношении ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных и пострадавших от политических репрессий, а также сельских педагогов, которым социальная поддержка гарантируется федеральным законодательством вне зависимости от их материального положения. Поэтому введение критерия нуждаемости для этих категорий льготников противоречило бы федеральному законодательству. На это уже обращала внимание областная Прокуратура. Несмотря на это, власть, мобилизовав все свои ресурсы, 2 декабря сумела протолкнуть в первом чтении проект областного закона.
Главным камнем преткновения стал критерий нуждаемости. Он, по мнению авторов законопроекта, должен был стать главным основанием для получения астраханцами того или иного вида социальной поддержки. Термин «критерий нуждаемости» употребляется в федеральном законодательстве совсем недавно и предназначен для иных целей. Статья 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ в декабре 2013 года была дополнена пунктом 2.1., согласно которому региональные власти, в пределах своих полномочий, при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать региональными законами или иными нормативными правовыми актами критерии нуждаемости. Исходя из этого, регионы, за счет средств собственного бюджета, вправе устанавливать меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3.1. Закона № 184-ФЗ). При этом федеральный законодатель указал, что финансирование полномочий, предусмотренных частью 4 статьи 26.3.1., не является обязанностью региона и осуществляется при наличии возможности. По смыслу пункта 2.1. статьи 26.3. в системном единстве с подпунктом 24 пункта 2 этой же статьи и частью 3 статьи 26.3.1., названного выше федерального закона, регионы вправе предоставлять меры социальной поддержки, исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам такой поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима помощь и которые регионом определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории в федеральных нормативных правовых актах. Данная позиция подтверждается сложившейся судебной практикой (определения ВС РФ от 30.07.2014 № 36-АПГ 14-2, от 11.11.2015 № 4-АПГ 15-35, от 13.04.2016 № 78-КГ 15-42) и определением Конституционного Суда РФ от 26.04.2016 № 900-О.
Только ко второму чтению авторы законопроекта вынуждены были согласиться с выводами Верховного суда РФ, а также с доводами депутатов, представителей профильных комитетов, профсоюзов и областной Прокуратуры. В результате четыре резонансные категории граждан не подпали под критерий нуждаемости. Меры социальной поддержки им гарантируются федеральным законодательством вне зависимости от их материального достатка. Это нашло отражение в соответствующих статьях областного Закона. Теперь он принят во втором чтении. Возникает вопрос. Все ли замечания областных надзорных органов в нем учтены?
Этим четырем категориям граждан, а также лицам, имеющим длительный трудовой стаж, соответствующими статьями областного Закона, установлена фиксированная ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату за жилье и коммунальные услуги. При этом каждой категории размер компенсации установлен разный. Областной законодатель, таким образом, установил дифференцированный подход к определению размера одной и той же меры социальной поддержки в зависимости от категории граждан. Принимая такое решение, законодателю надлежало иметь в виду, что любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции РФ, в том числе вытекающим из закрепленного ею в статье 19 принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации. Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, законодатель должен соблюдать конституционные принципы справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. При этом он должен исходить из того, что в силу части 3 статьи 55 Конституции РФ различия в условиях реализации отдельными категориями граждан того или иного права допустимы, если они объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда РФ от 24.05. 2001 № 8-П и от 05.04.2007 № 5-П).
К этому следует добавить еще и нарушение федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ, часть 2 статьи 153 которого предусматривает что, устанавливаемые после 31 декабря 2004 года отдельным категориям граждан компенсации не могут быть ниже компенсаций, представлявшихся соответствующим категориям граждан до указанной даты в натуральной форме. В связи с этим возникают вопросы. Какими федеральными нормативными актами руководствовались авторы областного Закона, принимая решение о переходе расчета компенсации за жилье и коммунальные услуги в соответствии с действующим законодательством на фиксированную денежную выплату? Как рассчитывался их конкретный размер? Где подзаконные областные акты?
Закон даже не содержит объективно обоснованных различий в установлении размеров одинаковой меры социальной поддержки. Единственно чем объясняют авторы Закона установления фиксированных размеров социальных выплат (и то только в СМИ) — это повышение оказываемых мер социальной поддержки, исключение сложных расчетов, перерасчетов, ошибок, необходимости обновления данных по несколько раз в год. Но тогда это уже не адресная поддержка граждан, на чем так настаивали сами авторы, так как цены на содержание жилья и тарифы на коммунальные услуги, даже в пределах городов и поселений области, разные. Опять среднее по больнице? Кто-то будет получать больше, а кто-то меньше по сравнению с действующими законами.
Чтобы не быть голословным, я рассчитал свою ежемесячную компенсацию в первом полугодии 2017 года, исходя из нормативной площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, как это предусмотрено постановлением областного Правительства от 09.11.2009 №602-П. Так вот, без учета общедомовых нужд за коммунальные услуги, она составила 930 рублей, при фиксированном размере социальной выплаты — 718 рублей. Разрыв 212 рублей. А с 1 июля, когда повысятся тарифы на коммунальные услуги, а возможно и на содержание жилья, разрыв будет еще больше.
Согласно части 2 статьи 7 областного закона меры социальной поддержки, предусмотренные им, подлежат ежегодной индексации с 1 января, исходя из установленного Законом о бюджете Астраханской области прогнозного уровня инфляции. По этому поводу управлением Министерства юстиции по Астраханской области дано отрицательное заключение, поскольку Закон о бюджете устанавливает конкретный размер индексации, но не порядок такой индексации. В связи с тем, что остался неурегулированным вопрос, кем и в каком порядке будет осуществляться индексация, такое положение подпадает под признаки коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, утвержденной постановлением Правительством РФ от 26.02.2010 № 96, широта полномочий — отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения. От того, кто и как будет принимать решение по индексации, зависит дальнейшее исполнение принятого Закона. Слишком большие деньги будут использоваться. А вот говорить об индексации фиксированной ежемесячной компенсации расходов на жилищно-коммунальные услуги считаю нецелесообразным, так как такая норма не соответствует федеральному законодательству.
Областная Прокуратура сделала заключение, что положения целого ряда статей законопроекта не соответствовали статьям соответствующих федеральных законов. Оно, при его рассмотрении в областной Думе, проигнорировано и в принятом Законе не учтено. Кроме того, выявлены коррупциогенные факторы. Особенно это видно при рассмотрении положений, которые относятся к молодым специалистам. Не буду сегодня заострять на этом внимание. Тем более, что вступление этих статей в силу отложено до 2018-2019 годов.
Следует также отметить, что в тексте Закона мелькают положения о порядке и условиях предоставления конкретных льготных выплат и их размере. В одних случаях они устанавливаются област-ным Правительством, в других — региональным Законом. В народе в таком случае говорят, купить кота в мешке. Закон приняли, а подзаконных актов нет. Будет ли работать без них даже такой сырой Закон? Думаю, что нет! А если учесть, что «законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон» (часть 5 статьи 76 Конституции РФ), то можно сделать однозначный вывод — Закон в таком виде не должен действовать. Его даже нельзя было принимать. Как на это отреагируют областные надзорные органы?
В Конституции РФ сказано, что не должны приниматься законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, в том числе, ущемляющие социальные права и гарантии, ухудшающие их материальное положение (статья 55 Конституции РФ). Но Конституция, видимо, писалась не для чиновников. При этом никто даже не пытается хотя бы объяснить, почему меры по затягиванию поясов касаются только пенсионеров и не распространяются на представителей более состоятельных слоев населения. Экономить на стариках — признак крайней деградации наших чиновников и законодателей. Легче всего нагнуть старых и беззащитных.
Хочу обойтись без нравоучительных выводов. Но одно обстоятельство, думаю, нельзя оставить без внимания. Жизнь все настойчивее убеждает нас, что в условиях нашей социальной и правовой незащищенности нужно объединяться всем ветеранским организациям и, без рабской опаски, отстаивать свои права, организовав масштабную социальную кампанию противодействия, подключив надзорные и правозащитные органы. Если проглотим сейчас такой антисоциальный закон, нас так и будут давить и при этом призывать «затянуть пояса» и «держаться».
