В областную Думу внесен проект закона «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Астраханской области». Его еще называют Социальным кодексом. Первоначально предполагалось, что законопроект уйдет на рассмотрение в областную Думу во второй половине мая. Но потом, видимо, передумали. Решили не будоражить население перед выборами, ведь подготовленный областным правительством законопроект носит антисоциальный характер.
В документе впервые введен критерий нуждаемости. Он, по мнению разработчиков, станет главным основанием для получения астраханцами того или иного вида социальной поддержки из областного бюджета. Авторы законопроекта предлагают применять его в случае, если у гражданина (семьи) среднедушевой доход ниже величины регионального прожиточного минимума. Термин «критерий нуждаемости» стал употребляться в федеральном законодательстве совсем недавно. Но предназначен он для иных целей. Судите сами.
Статья 26.3 федерального закона от 06.10.1999 г. № 184ФЗ в декабре 2013 года была дополнена пунктом 2.1., согласно которому региональные власти, в пределах своих полномочий, при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать региональными законами или иными нормативными правовыми актами критерии нуждаемости. Учитывая это, регионы, за счет средств своего бюджета, вправе устанавливать меры социальной поддержки, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством. Они также могут устанавливаться в отношении тех категорий граждан, которые регионом определены самостоятельно, вне зависимости от наличия такой категории в федеральных нормативных правовых актах (статьи 26.3. и 26.3.1. закона № 184ФЗ). При этом следует особо подчеркнуть, что такие дополнительные меры устанавливаются только за счет средств регионального бюджета. Из него, в таком случае, исключаются финансовые средства, передаваемые из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов. Такое право у регионов возникло с 1 января 2014 года в связи с внесением соответствующих изменений, предусмотренных Законом от 21.12.2013 г. № 371ФЗ. Таким образом, у регионов, имеющих значительную наполняемость бюджетов, появилась возможность обеспечить наибольший уровень социальной защиты нуждающимся в ней гражданам, проживающим на территории данного региона. Такие возможности не для нас. В областном бюджете денег нет.
Как было указано выше, критерий нуждаемости, согласно действующему федеральному законодательству, может применяться только при установлении дополнительных мер социальной поддержки отдельных категорий граждан. Однако наш областной законодатель собирается поставить предоставление таких мер социальной поддержки указанных категорий граждан в зависимость от их материального положения, что противоречит действующим основам российского законодательства. Каковы последствия такого законотворчества, можно проследить на примере Закона Смоленской области «О мерах социальной поддержки ветеранов труда, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и тружеников тыла на территории Смоленской области». В этом Законе, принятом областной Думой, законодатель поставил предоставление мер социальной поддержки ветеранов в зависимость от их материального положения.
Первый заместитель прокурора области обратился в Смоленский областной суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей нормы Закона в части слов «при условии, что среднедушевой доход семьи ветерана (одиноко проживающего ветерана) не превышает полуторакратную величину прожиточного минимума пенсионера, установленную в Смоленской области». В обоснование своих требований заявитель сослался на противоречие оспариваемых положений предписаниям части 2 статьи 153 Закона от 22.08.2004 г. № 122ФЗ (Закон о монетизации льгот), поскольку региональный законодатель поставил предоставление мер социальной поддержки ветеранам в зависимость от их материального положения.
Хотя при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот, предоставлявшихся ветеранам до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот не может быть уменьшен, категории сокращены, а условия предоставления ухудшены. Это не пожелания, а нормы федерального закона, которые являются обязательными для всех регионов. Кроме того, всем законодателям не стоит забывать, что изменяя форму и содержание социальной поддержки, они должны исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (часть 2 статьи 55 Конституции РФ).
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое положение противоречит предписаниям федерального законодательства, поскольку ставит предоставление мер социальной поддержки одной и той же категории ветеранов в зависимость от их материального положения. При этом суд обоснованно исходил из того, что в силу пункта «ж» части 1 статьи 72 Конституции РФ соцзащита, включая соцобеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и его субъектов и финансируются в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Прокурор Генеральной прокуратуры, участвовавший в деле, высказал свое заключение о необходимости решение суда первой инстанции оставить без изменений.
Федеральный законодатель установил правовые гарантии соцзащиты ветеранов в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе, исходя из их социального статуса, устанавливаемого с учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда. Принимая это во внимание, Судебная коллегия Верховного Суда РФ посчитала, что предоставление мер социальной защиты ветеранам в зависимости от их материальной обеспеченности, как справедливо отметил суд первой инстанции, нельзя признать законным. Следовательно, норма Закона Смоленской области в части слов «при условии, что среднедушевой доход семьи ветерана (одиноко проживающего ветерана) не превышает полуторакратную величину прожиточного минимума пенсионера, установленную в Смоленской области» обоснованно признана недействующей.
Это только один из примеров, когда органы прокуратуры встают на защиту льготных категорий граждан, пресекая попытки фальсификации положений федеральных законов.
В тех регионах, где законодатели строго следуют требованиям законодательства, проблем с мерами социальной поддержки граждан нет. Материала по данному вопросу в правовых системах вполне достаточно.
Кстати, дополнительным мерам социальной поддержки отдельным категориям граждан, в том числе исходя из установленных критериев нуждаемости, посвящено определение Конституционного Суда РФ от 26.04.2016 г. № 900О. В нем, в частности, говорится, что Конституция РФ относит установление гарантий социальной защиты к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 пункт «ж» части 1). Разграничивая полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере социальной защиты, федеральный законодатель отнес к полномочиям регионов решение вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан, определение критерия нуждаемости. Он также предусмотрел право устанавливать дополнительные меры такой поддержки для вышеуказанных категорий граждан за счет средств регионального бюджета (подпункт 24 пункта 2 и пункт 2.1. статьи 26.3., часть 3 статьи 26.3.1 Закона № 184ФЗ). Из этого следует вывод. То, что сейчас пытаются сделать разработчики законопроекта, является превышением полномочий, предоставленных федеральным законодателем, и грубым нарушением ряда статей Конституции РФ. Что об этом не знали разработчики Социального кодекса?
Разработчики Социального кодекса утверждают, что в его основу положен аналогичный Закон Волгоградской области. Однако принятие его сопровождалось скандалом. Против документа высказалось правовое управление областной Думы, областной совет профсоюзов и уполномоченный по правам человека. В отзывах на проект Кодекса было отмечено, что он противоречит основам российского законодательства, а ряд его положений, по мнению представителей профсоюза, умаляет социальные права граждан, предусмотренные федеральным законодательством, нарушает несколько статей Конституции РФ. Интересно знать, какое заключение по законопроекту, внесенному в нашу областную думу, дало наше правовое управление и какая реакция со стороны профсоюзов, уполномоченного по правам человека, областной прокуратуры? И почему столь скандальный Закон был принят за основу в нашей области? Есть же в других регионах очень хорошие законы.
Что, касается самого текста законопроекта, то можно однозначно сказать, что его разработчики не в ладах с федеральным законодательством, о чем было сказано выше. К этому следует добавить, что они совершенно не знают жилищное законодательство. Так, например, в числе компенсаций расходов на оплату коммунальных услуг значится плата за отведение сточных вод при содержании общего имущества в многоквартирном доме. Но она отменена постановлением Правительства РФ № 344 еще в апреле 2013 года. Кроме того, в тексте законопроекта постоянно мелькают положения о том, что порядок и условия предоставления конкретных льготных выплат и их размер устанавливаются правительством Астраханской области. Знаете, как в народе это называют — купить кота в мешке. Закон примут, а подзаконные акты разработают через год-полтора. Закон действовать не будет до тех пор, пока не будут разработаны подзаконные акты. Они должны приниматься одновременно с Законом.
Я уже неоднократно высказывал предложение, что за качество законопроектов нужно, наконец, вводить административную, а возможно экономическую и уголовную ответственность законодателей. Качество законов не улучшается, а законодатели никакой ответственности за это не несут. Пока у нас получается как всегда, кому-то что-то взбрело в голову, а расплачиваться потом будет население своими кошельками.
Какие выводы можно сегодня сделать? Есть Конституция РФ, федеральные законы, они, как всегда, сами по себе, а региональная власть, что хочет то и творит. Соблюдать Законы она не торопится. Подтверждение тому, внесенный в думу законопроект. Необдуманные действия областной власти в отношении льготных категорий граждан могут привести к всплеску у людей негативных эмоций. Попытки латать дыры в областном бюджете за счет населения — бесперспективны, а попытки продолжать реформаторские преобразования в обход федерального законодательства, лишь усугубят ситуацию. Возобладает ли здравый смысл? Победят федеральные законы или амбиции? Поживем — увидим.
